Le développement des projets photovoltaïques s’inscrit dans un contexte d’accélération de la transition énergétique. Toutefois, derrière cet objectif politique, la mise en œuvre concrète de ces projets demeure étroitement encadrée par le droit de l’urbanisme.
En pratique, la question essentielle n’est pas seulement technique ou économique : elle est avant tout juridique. La faisabilité d’un projet dépend en effet d’un ensemble de règles, parfois complexes, tenant à la fois à la procédure applicable et aux contraintes de fond.
Quelle procédure administrative solliciter ?
Le premier enjeu consiste à déterminer la procédure applicable. En matière photovoltaïque, celle-ci varie principalement en fonction de la puissance de l’installation, de sa hauteur et de sa localisation.
Ainsi, les installations les plus importantes sont soumises à permis de construire, tandis que les installations de moindre importance peuvent relever d’une déclaration préalable, voire être dispensées de formalité sous certaines conditions en vertu de l’article R. 421-2 du Code de l’urbanisme.
En outre, certains projets nécessitent une évaluation environnementale préalable conformément aux articles L. 122-1 et R. 122-2 du Code de l’environnement, accompagnée, le cas échéant, d’une enquête publique, comme en disposent les articles L. 123-1 et L. 123-2 du même code.
Cette première étape est déterminante : une erreur sur le régime applicable peut fragiliser l’ensemble du projet.
En sus de l’autorisation d’urbanisme, le pétitionnaire devra respecter certaines règles en fonction du terrain sur lequel il envisage d’installer son projet :
- Autorisation de défrichement ;
- Protection des espèces protégées ;
- Prévention du patrimoine archéologique.
Les contraintes liées au zonage
La principale difficulté réside souvent dans les règles de constructibilité. Comme tout projet, une installation photovoltaïque doit être compatible avec le document d’urbanisme applicable (PLU, RNU…).
En zones agricoles et naturelles, le principe est celui de l’inconstructibilité, sauf exception. Les constructions n’y sont admises que si elles sont nécessaires et compatibles avec l’activité agricole, pastorale ou forestière.
La jurisprudence est venue préciser cette exigence. Le Conseil d’État considère que l’administration doit vérifier si le projet permet le maintien d’une activité agricole significative (CE, 8 févr. 2017, n° 395464).
Autrement dit, il ne suffit pas de maintenir formellement une activité agricole : celle-ci doit être réelle, viable et cohérente.
- Le cas particulier de l’agrivoltaïsme
La loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables (loi « APER ») a consacré la notion d’agrivoltaïsme.
Pour relever de cette qualification, le projet doit :
- Contribuer durablement à une production agricole ;
- Garantir un revenu agricole ;
- Apporter un service agronomique (adaptation climatique, protection des cultures, etc.).
À défaut, le projet reste soumis au régime classique et doit démontrer sa compatibilité avec l’activité agricole, ce qui constitue souvent un point de blocage.
Des contraintes environnementales et paysagères renforcées
Même lorsqu’un projet est autorisé par le zonage, il peut être refusé en raison de son impact sur les paysages.
L’article R. 111-27 du Code de l’urbanisme permet à l’administration de refuser un projet s’il porte atteinte au caractère des lieux ou aux paysages.
Il sera pris en compte la qualité du site en question, mais également l’impact, plus ou moins élevé, que le projet aura sur le terrain.
Ainsi, un projet peut être refusé pour des motifs paysagers, même s’il participe à la transition énergétique.
Les contraintes liées aux espèces protégées
Un autre obstacle fréquent tient à la protection de la biodiversité. L’article L. 411-1 du Code de l’environnement interdit notamment la destruction d’espèces protégées et de leurs habitats.
Une dérogation n’est possible qu’après la réunion de plusieurs conditions, notamment l’absence d’alternative satisfaisante et le fait que la dérogation ne nuise pas au maintien des espèces concernées.